具有内在的规定

学术自由和大学自治是高等教育的灵魂所在,具有原生性的力量。高等教育实践中,治理问题?和管理问;题总是同时存在的,区别点是在什么规模和层次上以哪一种方式(管理还是治理)为主的问题。高等教育治理变革的关键是如何处理好高等教育内外各主体的权责关系,处理好大学决策者与执行者之间的关系,处理大学行政人员、教师和学生三者之间的关系。[4]郭:锋.新中国高等!教?育管理实“践五十;年[,J].国家高级。教育行?政学院学报,1999(5):9-12.高等教育治理离?不开法、治,以法治教是“善治”的基础与:前提。在实施这”项,政策”之前,需要立足我国高等教育体制改革的实际,对高等教育治理进行宏!观和微观层面的制度设计。

合理配置高等教育治理体系中的权力,规范高校权力运行,实现不同权力之间的平衡与制约,构建和完善大学治理结构;是新时期我国高等教育改革的重要方向。大众对高等?教育治理有一个基本预期,那就是权力分享和共同治理。

高等教育的“善治”是中,国高等教育发展的蓝图与愿景。前方的路已经清晰可见,政府作为我国高等教。育变革的主:导力量,应充分发挥“元治理”的作用,运用政策”法律杠杆,整合市场取向的大!学自主,重塑大,学和政府的角色定位,重构大学与政府、市场、社会的关系,重理高等教育的价值空间,回归大“学精神,用知识共同体标准来重塑大学价值,进而使合作、共治、平衡成。为高等教;育。治理的价:值选择,并据:此作出具?体!的制度安。排。

1977年5月,关于“尊重知识,尊重人才”的讲;话迅速传开,在国内引起了巨大反响,这重新点燃了广大教育“工作者心、中的希望。1978年,党的十一?届三中。全会提出、了加强社会“主:义民主和法制建设的任务。1980年颁布的《中华人民共和,国学位条例》,是新中国成立以来由最高权力机关制定的第一部有关教育的法律。之后,国务院相继制定了《高等教育管理职责暂行规定》《普通高等学校设置暂行条例》等行政法?规。1982年,<strong:>具有内在的规定70年教育变革</strong:>新的《中华人民共和国宪法》的颁布,在我国法:制建设具”有里程;碑的意义。1986年?的《中华人民共和国义务教育法》,1993年的《中华人。民共、和国教师法》,为教育事业提供了法制:保障。1995年:的《“中华人民,共和国教育法》在法律上确立了教育的战略地位。1998年的《中华人民共和国高等教育法》标志着我国高等教育立法已取得重大进展,它为高等!教育领域、的”依法治教提供了基本的法律依据。

高等教育治理体系及其现代化建设是我国现时期教育综合改革的。目标所在,也是我们?的责任所在。高等”教育体制改革;的核心是!实现从传统到现代,的、转变,建立现代大学制:度,理顺各种关系,使政令畅通,确保教。育管”理的有效性,提升高等教育的?质量。

新中国高等教育发“展的70年中,中国经济社会发生了:沧桑巨变。这70年中,高等!教育的发展和进步既离不开政府的谋划,也离不:开全体!中国人的共同努力。中国近14亿人口教育需求的”变迁,是高等教育进步最原始的推动力。而当前中国的知识密度和知识资本正在,崛起,在全世界,范围内,没有任何一个国家,拥有。如此大规模接受高等教育的人群。高等教育人群的创新力量一旦被激发,中国的经济又将再次迎来巨;变。

高等教育是一个复杂系统,与外部更加复杂的环境存在着千丝万缕的联系。由于历史、文化和制度方面的原因,当前我国高等教育的发展事实上存在多重困境,需要对高等教育治理变革进行!战略思考。

高等教育,治!理的现代化离不开传,统管理观念的现代化。高等教育治理变革的价值取、向:权力分享,共同治理。现代大学治理的内在逻辑!是学术:自由,外在表现为大学自主。现代大学是边界相对确定的学术组织,具有;内在;的规定性。大学:具有任何“自组织”所必、具的:自调性、自律:性特征。政府应在。尊重大学”自,主性的。基础上,借助、法律监”督、信息指?导等“相对;宽“松的方式对!其进?行宏观调控,努力做到无为而无不为。大学则应在坚持自主办学的基础上,通过制定章程以明确各主体的责权利,努力做到有所为有所不为。

新中国成立之初,我国只有205所高校,在校大学生不足”12万人,高等教育规模小,形式单一,层次、科类、布局?结构不合:理,远不能适应国家建。设以及经济社会发展的需要。[4]新中国成“立后,党和、政府高度重视高等教育,在办学,实践中不断探?索,积累经验,推动高等:教育“改革发展,成功地开:创了崭新;的中国高等教育事,业,并卓有成效地推动着中国高等教育沿着社会主。义的方向不断向前发展。

新中国高等教育制度的探索与实践,走了一条曲折的道路。我国高等教育制度主要建立在三种模式的基础之上:一是西方国家的大学制度和大学理念;二是高等教育的“苏联模式”;三是由中国人在革命战争环境,下探索的高等教育模式。[2]这三种模式影响”了新中国高等教育制度变革的进程。

高等教育治、理体系是由高等教育、治理、体系三个:语素?共同组成,因此具有三,个!方面的含义。高等教育是指!最高层次的教育,包括教育活动、教育体制、教育机制和、教育观念;治理指的是相关主体通过一定的规则和程序对利益相关者各方进行调解的一种过程;体系是由事物或现象各要素所组成的结构系统。高等教育治理体系具有十分丰富的内涵,包括由谁治理(政府、高校和、社会),治理什么(?协调政府、高校、社会:的关系,协调“教育活动、教育体制、教育,机制和”教育“观念的关系),以及如何治理(治理依据、治理原则、治理程序、治理?过程和治?理。结果)三大基本要素及其十二个子要素组成的结构系统。

新中国高等教育发展史是一部国家政策主导下的治理变迁史,高等教?育治理有?典“型的“中国特征”:高等教育治;理与国家政治经济体制及其!变革:密切相关;国家政治、经济与社:会的”发展变化影响中国高等教育政策变革,而高等教育政策变革又主导大学内部治理变革。

以治理代替管理,从控制走。向。协调,是国际趋:势,也是中。国高等教育变革的趋势。2013年,党的十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力现代化”提高到国。家战略的高度。长期以来,我国高等教育的话语体系中出现的大多是“管理”二字,《中共!中央关。于全;面深化改革。若“干“重大、问题的决定》突出“治理”二字,而且强调治理体系、治理能力要实现现代!化,这标志着党在治国方略和执政:理念上实现了新的突破。加快推进高等教育治理体系和治理能力现代化成为这一时期我国高等教育管理体制改革的重点任务。

治理现?代化是一项意义深远的制度变革,宏观上能有效推动高等教育的发展,微观上,能改善高校管理过“程。高等教育治理现代化不是中国已有的现实,而是当代中国人共同期盼的理想状态。高等教育治理的中国之路是走向秩序与自由的现代大学。

[2]、张应强.新中国大学制度建设的艰难。选择[J].清华大学教育研究, 2012,33(;6):25-35.

关键词:高等教育;治理变革;政策选择;管治;善治;治理?现代化高等教育治理、是一个,发展中的概念,它与高等教育发展的历史和现状密不可分。作为社会大:系统的一个子系、统,高等教育受政治、经济、科技、文化;等方面的制!约,并对政治、经济、科技、文化。的发展?起作用。影响高!等教育治理的因素包;括:高等教育的政策法规,政府如何管理高等教育,社会和市场力量如何参?与大学治理”等。

现代大学制度建设的要旨是通过一整套?完备的制度来保障学术权力,建立良性互动的大学,治理结构。丘成桐有;言:“公平的评审”制”度要是,能建成功,什么学术问题都能够解决。”去官化意识的学术评审制度建设,在我国高等教育制度建设中尤为重要。

[6]汪!明义.高等教育治理!体,系和;治理能力现,代化的思考[N].四川日报,2014-06-25(6).

一是高等教育的有法可依。高校可!在现有法律政策环境下,自主地寻求制度变革的空间和路径,在宪法和法律规范的范围内自。主决策和管理,独立行使其办学目标、专业设置、课程:设置和人员聘?用、资金使用等方面的决策权,成为真正独立的法人实体。高等教“育的法制“完善,必须通过高等教育立法,明确高校的法律地位,明确高”校与政府、社会、市场、教师、学生的;法律关。系,合理。配置不同主体的权力,廓清相关主体所享有的权力和权利的边”界,通过章程科学地划分和确定高校内部成员的责任权利。20世纪70年代,我国高等教育经过艰难曲折的发展迎来勃勃生机。西方国家的成功经验为我国高?等教育治理改革提供了有、益的借鉴。西方国家高等教育改革的”经验有:继续保持大学的自主性、独立性的责任体制,同时加强和确立大学自由、自律和自立的机制和组织体制,实行大学自主与严格尽责相结合的管理原则。高等教育治”理改革的关键是理顺各种关系,使政令执行渠道畅通,确保教育管理的有效性。我国高等教育管理的经验和问题是治理变革的基本出发点,科学、合理、高效的高”等教育?治理体:系及”治理能:力现代化,是治理;变革的?目标。改革开放“的到“来,国外先进!的教育理念启发了国人的思“想,多元的高等教育管理模“式打开了国人的视野。我国高等教育治:理变革的指”导思想:整体、推进和重点突破相促进,制度设计和实践探索相结合,治理,变革与社会文化相、契合,同时要在法治的基础上正确处理国家与社会、政府与市!场、中央与地、方、政府行政与公“众!参。与、经济效率与”社会公平等多种关系。最重要的是,高考的恢复使高等教育迈向了新的征程,数以亿计的青年学生通过高考改变了命运,同时,接受高等教育的人数不断攀升,他们用所学知识为社会主义现代化建设贡献了力量。我国政府已经启:动了高等教育治理改革的车轮,相关法律也已经确认,了高校的办学!自主权,政府有:责任将治理改革进行;到底,所以,政府应?该通过制。度契?约,建立规则或章程,理顺高,校内外部权力关系,建立科学合理的治理结构,从而实现”真正的大“学治理!

2010年之!后,我国高等教?育改革出现了新动向,力图通;过治?理改革超越:传统管理以解决高校行政化问题,培育大学精神,创新治理机制和提升高校活力。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的部署,2012年,教育:部启动了:我国高校的章程制定工;作。大学章程:是大学精神的集中体现,其使命在于提高大学的内生发展质量。2013年,党的十八届:三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。2014年,国家教育体制改革小组办公室正式批准了《清华大学综合改革方案》和《北京大学综合改革方案》,这是一种自下而上的改革。[3]这些治理变革,有可能冲!击到。我国高校传统上的管理理“念、管理体!制和,管理方式。

本文,系中国博士后科学基金第59批面上资助项目“治理现代化视域中高等教育的分权与共治”(资助编”号:2016M590593)阶段性成果展”望未来,我国高!等教育治“理改革既、要保“持国际视!野,又要。展开、地方行动,并将两、者有:机”结合,使得高。等教育发?展?的国;际化和本!土化“并行不悖。有高等教育必有管理,但不?一定要有治理。1963年—1966年,实行统一!领:导分级管理;(作者:左崇良,单位:衡阳师范学院教育科学学院)高等”教育治理能力现代化建设,是当前中国高等教育的一个政策选择。1977年—1995年,确立了集中领”导分级管理“的体制;1966年—1976年,“”混乱时期;二是高等;教育”的法制完;善。[3]:劳凯声.创新治理机制、尊重”学术自由与高等学校改革[J].教育研究,2015,36(10):10-17.高等教育治理:是高等教育发展到!一定阶段的产物,实施高等教育治理需要一定的制度环境和社会基础。当前,我国高等教育治理改革的首要任务是将大学从行政权力和市场权力中解放出来,以释放大学的学术潜能。1995年!之后,高等教育管理权出现了省级政府分权的趋势,并在高校自主办学和社会力量资助方面取得很大的进展。1958年—1963年,地方管理时期,权力下放,高校由省级:政府管理;在高等教育治理变革中,高校所依的“法”总体上分!为两类:一类是宏观的教育法“规;1995年!7月,国务”院办公厅转?发了国“家教委《关于深化高等教育领导,体制改革的若干意见》,开始实行“两级管理,以省级;统筹为“主”的体制。高等教育”是,社!会系统中。的一,个复杂系统,高等教育治理改革的关键,并不完全取决于高等教育本身,而是取决于整个社会的改革,特别是政治体制的改革。

[5]瞿振元.建设中国特色高等教育治理体系 推进治理能力现代化[J].中国高。教研究,2014(1):1-4.

1949年9月,中国人民政治协;商会。议:在北”京举“行,会议制定并通过“了《中,国人民政治协商。会议共同纲领。》,这是新中国成立初期我国最重要的国家政策,其中关于教育的条文为新中国教育确,定了基本的发展方向。1949年12月,教育,部召开!了第一。次全国教”育工作会议。高等教育方面,1950年颁布了《高等学校暂行规程》和《专“科学校”暂行规程》。1951年10月,政务院颁布了《关于改革学制的决定》,对高等教育的结构和层次产!生了很大影响。1954年,第一届全国人民代:表大,会通过了:新。中国第一部宪法,很好地体现了社会主义原则和民主原则。1961年,教育部草:拟了《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(简称《高教六十条》),总结了新中国成立以来教育工作正反两方面的经验。新中国成立:初期,中国高等教育的发展以老解放区的教育经验为基础,吸收旧中国教育中有益的经验,学习苏联教育的先进经验,具有”很强的混合色。彩。但是,由于认识上的原因,高等教育管理存在重政策、轻法律、的倾向。

高等教育是、一个复杂的系统,由于其内外部!关系的复杂性决定了其:权力主体的多元化与权力客体的多样性,因此高等教育治理体系可分为许多层面。高等教育治理体系现代化,主要包括“高等教育。理念、高等教育管理体制、高校办学模式和高等教育的评价机制等四个方面的现代化”,以此形成高;等教育”的“先进理念:指引、政府宏观管,理、社会广泛参!与、高校自主、办学”的格局。[6];当前,我国”高等教“育正!面临着这样一种制度变迁,即高校由单一强制的行政权力主导逐渐转变为遵循,学术内在逻辑,实现。高校真正依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的多元治;理结构:体系。

近二十”年来,我国高等教育的发展呈、稳步推进的状态。1998年,全国普通?高校数量为1,022所,至2017年增长到:2,631所。与此同时,高校。学生在校人数也保?持,持续增长,1998年,普通高?校本!专科在校生人数和研究生在校人数分别为340.87万人和15.36万人,到2018年,这组数!据分别增,长到2,831.03万!人和273.13万人。

我:国高等教“育治理变,革需要信;念体系的支撑,需要进行范式转换,由国家本;位的权力配置范式向政府、市场和高校之间权力分享和共治范式的转化。我国高等教育的!革新图治,有赖于教育行政的权责平衡和学术权力。的制度保障,有赖于学术道德的文化建设和学术规范的制度,建设。一是高校与政府之间的权责平、衡。高等教育系统的权责平衡强调?的是权力与责。任的统一。高校与政府是教育行政关系的两个主体,两者的合;作与协调,是教育行政发展?的根本动力。教育行政机关和高校的权责对等,需要法律的确认,并形成一种显性政策。二是学术权力的保障与维护。学术权力的保;障,不仅有、赖于法律保障,而且还,有赖于大学“的制度革新。三是学术?规范!的制度建!设。对于高等教育学术失范和;学术腐败的治理,可分为两个方面:学者,自律和去官化意识的学术评审制度建设。学者自律属于学”术道德层面,反映的是高校教师的内在修养;去官;化意识的学术评审制度建设,则是我国高等教育治理变革的关键环节,是高校与政府共同的任务。

在党和国家的领导。和关怀下,新中“国高等教育;实行了教育方针、教学计划、课程体系和管理体制等方面的一系列改革,其内容和结果体现出四个基本特点:一是高等教,育面向工农大众。这是新中国成立初期发展高等教育事业的基本政策,也是中国追求高等教育大众化发展目标的最早起步。二是、高等教育与生产劳动相结合。为贯彻这一基本方针,高校在教学制度、教学计划、教学内容、教学方:法和教学组织形式等方”面进行了一系列改革。三是思想政治教育是高校教育的首要任务。近年来,高校有加!强思想政治教育的趋势。四是高等教育工作必须“坚持党的领?导。我国高等教育改革在处理高等教育管理问题时,特别注重发挥中国对高等教育;工作?的领导作用。一般认为,高等教育治理包括两个层面:政府;如何管;理大学,即大学的他治(高等教”育宏观治理);大学如何:自我。管理,即大学;的自治(!高等教育。微“观治理)。高等教育。宏观治理和微观治理是,相互渗透的,一起影响着高等教育治理的进展、与成效。

高等。教育管理体制,是指对高等教育进行管理而设置的组织制度体系,主要包括高等教育组织机构的设置、组织机构间的隶属关系以及相互间职责、权限的划分。高等教!育管:理体制,从本:质上讲,体现了一个国家在高等教育管理活动中的中央和地方政府、政府与高校以及高校各管理层次、管理单元的职责、权力和利益关系。

我国高等教育已初步具备治理的社会基础,多元权力主体并存的社会关系网?络基本形成,民主、协商和合”作价值,日益凸显。因此,可在高等教育政策:的框架范围内探、索高等教育治理的可行途径。

1999年之后,高等教育大众化的推进引发了大。学制度与社“会转型?的矛盾,传统的管理方式等受到了严峻挑战。2000年之“后,我国学者开始引进治理理论并对高等教育管理体制改革进行了探讨,其重点是探讨大学治理变革。与此一致的?是,我国政府也在这一时期积极推、动大学、治理方面的改:革实践,典型的改革事件有:北京大学2003年人事制度改革;武汉。大学的”政学分;权;南方科技”大学?的整体!创建;北京?师范大,学的治理”结构创新。

高等“教育治理现代化表征着一:种秩序而自由的。教育状态,是中国高“等教育治!理变革”的核心“目标?所在。高等教育治理现代化包括两个;主要方面:高等教育治理体系现代化和高等教育治理能力现代化。

21世纪!初,我国加紧建,设世界一流大学和高水平研究型大学,不断深化高,校内部管理体制。改革,探索建立现代大;学制度。《国家中长期教育改革和”发展规划纲要(2010—2020年)“》提出,要改进政府的管理方式,保障:高校的办学自主权,同时、把完善大学内部治理结:构、深化校内管理体制改革作为重;要任务提:出来。[1]?此时,我国高等教育体:制改革的重点之一是推动教育治“理政策、的开展,强化”高校的、自主,减少国家的管控,引进更多的市场力量,讲求绩效责“任,并期待高校与社会有更多的合作和互、动。

高等教育治理是为有效实现高等教育的功能和目标而进行的制度安排,是构建学术秩序的政策和法律行为。高等教育治理的本意是要!增强高等教育的制度有效性,构建一种学术秩序,并具有彰。显大学精神、保障学术自由、防御权力侵蚀的功能。

2013年11月12日,党的十八届三“中全会通过《中共!中央关于全面深化改革若干重大问”题的决定》,提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能”力现代化”。中央政府。明确将“国家治理体系和治理?能力现代”化”提高到国家战略的高度。在党:和国家的;号召下,我国。高等教育治理变革由:此,踏上了新、的征程。

高等:教育?治理的?终极目,标是“良法善治”,依法治教的前提是有法可依,且所,依之法为良法。在高等教育治理体系构建的宏观背景下,高等教育“良法善治”正好契合现代大学的精神追求与制度规范,将高等教育治理纳入法治范式,成为我国高等”教育改革”所面临的现实课题。高等教育的“良法善治”象征着一种良好的教育秩序,注重在广泛”的集体意识之上形,成一?致的规范。标准,这些、规范标准能为高校自主权的实现和学术自由的确认提供法律保障,走向秩、序而自由的;现代大学。

高等教育治理的关键就是“权力”的合理“配置,与运行,目标是构建高等教育治理体系,并促进高等教育治理能力现代化。有无现代化的高等教育治理体系和治。理能力,事关创新:型国家和人力资源、强国能否建成,事关中华民族伟大复兴的中国梦能否实现。

新。中国成?立后,我国高等教育宏观管理体制的变,革大致、经历了以下阶段:1949年—1958年,中央集中管理时期;我国高等教育“治理现代化和现代大学制度建设需要以法律为基础,重理高等教育的法理空间,重建各类权力主体的边界。另一类是微观的大学章程。我们坚信,错误和弊病”一旦得到纠:正,大学的理想就会显示出其内在的巨大力量,奔向高等教育”的“良法善治”。一般而言,高等教?育发展。的初级阶!段首先要搞,好;管理,到了成熟阶段则要强调治理。我国高等教育需要形成新的发展战略和目标模式,需要继续推进以体制为中心的治理变革,藉此推动我国高等教育走向协同。共治。大学及其学者的学术自由需要借助国家权力来维护其正当性,重建大学与政府的边;界。治理变革之所以在高等教!育领域得以展开,一个重要原因在于高等教育参与主体的多元化趋势及其导致的利益博弈。1995年之后,权力分化和市”场化变革时期。

在我国,高等教育是最重要的。公共事业之一,不仅为国家?社会培养高级专门人才,而且肩负着强国兴邦的:重任,寄托着国人的无;限期盼。

1966年,“”爆发,法律法规失?去了权。威性,高等教育工作受到了毁灭性“打击。直到1976年粉碎“”之后,教育界在“拨乱反正”的基础上,重新颁布,了”大?中,小学《、工作条例、》,恢复学!校的教学秩序。

党的十?八届!四中全会以依法治:国为“主题,通过!《中共?中央!关于全面推进依法治国若干重大问题的决,定》,旗帜、鲜明地提出了我国全面深化改革的整体布局和顶层设;计的战略目!标。高等教育在国家发展中居于重要的战!略地位,高等教育的治理方式和水平,直接影响全面推进依法治国的进程。我国要以法治思维为指引,以法”治方式为路”径,深入推进;高等教育、综合改革。

新中“国成立。70年来,高等教育治理变革始终受、到国;家宏观政策和外部社会大背景的影响。新中国成”立初期,我国高:等教育:具有”强烈的“管治”色彩;20世纪90年”代,高等教”育出”现市!场化变革;2000年之后,高等”教育领域,开启了走向“善治”的变革。在权力多元化和权力社会化的“社会背景下,我国高等教育治理体系和治理能力现代化政策目标的提出适逢其时。中国高等教育治理现代化在于中国特色与教育规律的有机结合,凸显权”力分享:和共治”价值,形成,高校自主、政府主导、社会参:与的!合?作范式,形成一种多、元共治;的治理体系和运行机制。

在从管理向治?理转变、推进国家治理体系和治理能力现代化建,设的大背景下,实现教:育治理体,系和治理能力的现代化已成为我国当前一个紧迫而现实的任务。[5] 中国特色高等教育治理体系和;治理能力现代化的提出,预示着在新的时代、背景下我国高等教育管理体制的改革方向,这是一项与时俱进的变革。

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